लोक प्रशासन I: अर्थ व विकास, उपागम, तथा वैज्ञानिक प्रबंधन से नवीन लोक प्रबंधन तक के सिद्धांत

इकाई 9 पूर्णतः रजिस्टर बदलती, राजनीतिक सिद्धांत व भारतीय संस्थाओं से लोक प्रशासन अनुशासन स्वयं की ओर — यह अपने विषय-वस्तु को स्वयं कैसे परिभाषित करता, वे उपागम जिनसे यह सरकार का अध्ययन करता, व क्रमिक सैद्धांतिक लहरें (वैज्ञानिक प्रबंधन से नवीन लोक प्रबंधन तक) जिन्होंने 'सुशासन' का अर्थ ही पुनर्परिभाषित किया।

1. लोक प्रशासन: अर्थ व विकास; लोक बनाम निजी प्रशासन

वुडरो विल्सन का 1887 का निबंध 'द स्टडी ऑफ़ एडमिनिस्ट्रेशन' परंपरागत रूप से अनुशासन के संस्थापक ग्रंथ के रूप में तिथिबद्ध, 'राजनीति-प्रशासन द्वैतवाद' प्रस्तावित करते हुए — राजनीति नीति तय करती, प्रशासन मात्र व निष्पक्ष रूप से उसे क्रियान्वित करता, ऐसा पृथक्करण जो तब आश्रयवाद से जर्जर अमेरिकी सिविल सेवा को व्यावसायिक बनाने हेतु था। लोक प्रशासन निजी/व्यावसायिक प्रशासन से कई आयामों में भिन्न, जो प्रायः साथ परखे जाते: लोक प्रशासन सार्वजनिक जवाबदेही व विधिक बाधा (वैध बल का प्राकृतिक एकाधिकार, सांविधिक प्रक्रिया) के तहत कार्य करता, बाज़ार प्रतिस्पर्धा के तहत नहीं; इसकी 'तलहटी रेखा' लोक-सेवा व कल्याण, लाभ नहीं; इसे सभी नागरिकों की समान सेवा करनी ही होती (सार्वभौमिकता), लाभदायक ग्राहक चुनने के बजाय; व इसका वित्तपोषण कराधान से आता, मूल्य-तंत्र से नहीं, 'धन का मूल्य' किसी फर्म की तुलन-पत्र से कहीं कठिन मापने योग्य बनाते हुए।

2. उपागम: प्रणाली सिद्धांत, निर्णय-निर्माण, पारिस्थितिकीय उपागम

लोक प्रशासन अध्ययन के तीन उपागम
उपागमदावा
प्रणाली सिद्धांत (डेविड ईस्टन)सरकार/प्रशासन को खुले तंत्र के रूप में पढ़ता जो सामाजिक 'निवेश' (माँगें व समर्थन) को 'निर्गत' (नीतियों-कार्यों) में रूपांतरित करता, 'प्रतिपुष्टि' निर्गतों को नई माँगों में वापस लूप करती — व्यापक सामाजिक विज्ञान से उधार ली प्रणाली-विश्लेषण शब्दावली।
निर्णय-निर्माण उपागम (हर्बर्ट साइमन)प्रशासन को मूलतः मात्र क्रियान्वयन नहीं बल्कि निर्णयों की शृंखला मानता; साइमन की 'परिबद्ध तर्कसंगतता' तर्क देती कि वास्तविक प्रशासक सीमित सूचना, समय व संज्ञानात्मक क्षमता को देखते हुए पूर्णतः तर्कसंगत अनुकूलक (जैसा शास्त्रीय सिद्धांत मानता) नहीं हो सकते, अतः वे 'संतुष्टीकरण' करते — पर्याप्त-अच्छा विकल्प स्वीकारते — वास्तव में अधिकतमीकरण नहीं।
पारिस्थितिकीय उपागम (फ्रेड डब्ल्यू. रिग्स)तर्क देता कि प्रशासन का अध्ययन उसके सामाजिक, आर्थिक, सांस्कृतिक व राजनीतिक पर्यावरण ('पारिस्थितिकी') से अलग करके नहीं किया जा सकता; रिग्स का अपना 'प्रिज़्मीय समाज' मॉडल (तुलनात्मक लोक प्रशासन में पुनः मिलेगा) समझाता कि विकसित से विकासशील समाजों में प्रत्यारोपित प्रशासनिक संरचनाएँ भिन्न पारिस्थितिकी में समाहित होने पर बहुत भिन्न रूप से कार्य क्यों करतीं।

3. लोक प्रशासन सिद्धांत व संकल्पनाएँ I: वैज्ञानिक प्रबंधन से नवीन लोक प्रशासन तक

  • वैज्ञानिक प्रबंधन सिद्धांत (फ्रेडरिक विंसलो टेलर) — किसी भी कार्य को करने का 'एक सर्वोत्तम तरीका' समय-गति अध्ययन से खोजा व एकरूप रूप से लागू किया जा सकता, श्रमिक अनौपचारिक रीति पर छोड़े जाने के बजाय वैज्ञानिक रूप से चयनित, प्रशिक्षित व निगरानीकृत; 20वीं शताब्दी के प्रारंभ में दक्षता-मितव्ययिता आंदोलन के रूप में लोक प्रशासन में आयातित।
  • तर्कसंगत चयन सिद्धांत — अर्थशास्त्र की स्वहित-प्रेरित, उपयोगिता-अधिकतमीकरण करती व्यक्तिगत व्यवहार की अपनी मान्यता नौकरशाहों व राजनेताओं पर स्वयं लागू करता (लोक-पसंद सिद्धांत की अपनी जड़, विलियम निस्कानेन का 'बजट-अधिकतमीकरणकारी नौकरशाह' शास्त्रीय मॉडल), नौकरशाही व्यवहार (साम्राज्य-निर्माण, बजट-स्फीति) की भविष्यवाणी स्वहित से, लोक-भावना-निष्पक्षता मानते हुए नहीं।
  • नवीन लोक प्रशासन (मिनोब्रुक सम्मेलन, 1968; एच. जॉर्ज फ्रेडरिक्सन) — पुराने क्षेत्र की दावाकृत मूल्य-निरपेक्षता के विरुद्ध प्रतिक्रिया, तर्क देते हुए कि प्रशासन को दक्षता-मितव्ययिता के साथ 'सामाजिक समता' को तीसरे, सह-समान मूल्य के रूप में सक्रिय रूप से खोजना चाहिए — युग की नागरिक-अधिकार व युद्ध-विरोधी हलचल से आकारित स्पष्ट रूप से मानदंडात्मक, सक्रियतावादी मोड़।
  • विकास प्रशासन — विकासशील समाजों में नियोजित सामाजिक-आर्थिक परिवर्तन (उपनिवेशोत्तर राष्ट्र-निर्माण, पंचवर्षीय योजनाओं का कार्यान्वयन-तंत्र) की ओर स्पष्ट रूप से उन्मुख प्रशासन, पहले से विकसित राज्यों के रखरखाव/नियामक प्रशासन से भिन्न।
🧠 सिद्धांत को उसके अपने मूल्य या मान्यता से मिलाएँ
टेलर का वैज्ञानिक प्रबंधन → 'एक सर्वोत्तम तरीके' से दक्षता। साइमन की परिबद्ध तर्कसंगतता → संतुष्टीकरण, अधिकतमीकरण नहीं। निस्कानेन का तर्कसंगत चयन → स्वहित-प्रेरित, बजट-अधिकतमीकरणकारी नौकरशाह। नवीन लोक प्रशासन (मिनोब्रुक, 1968) → दक्षता के सह-समान मूल्य के रूप में सामाजिक समता। नवीन लोक प्रशासन को केवल-दक्षता उद्देश्यों का श्रेय न दें, जो मूल्य-निरपेक्षता की अपनी स्पष्ट अस्वीकृति से परिभाषित।

4. लोक प्रशासन सिद्धांत व संकल्पनाएँ II: विकास प्रशासन से नवीन लोक प्रबंधन तक

तुलनात्मक लोक प्रशासन (फ्रेड रिग्स फिर से) देशों भर प्रशासनिक तंत्रों की व्यवस्थित तुलना करता यह पहचानने हेतु कि प्रशासन में सचमुच सार्वभौम क्या है बनाम सांस्कृतिक/पारिस्थितिकीय रूप से विशिष्ट क्या — रिग्स का 'प्रिज़्मीय समाज' मॉडल विकासशील-देश प्रशासन को पारंपरिक ('संगलित', अभेदित) व आधुनिक ('विवर्तित', अत्यधिक विशेषीकृत) रूपों के बीच फँसा वर्णित करता, विशिष्ट रुग्णताएँ (औपचारिकतावाद — औपचारिक रूप से निर्धारित नियमों व वास्तविक व्यवहार के बीच व्यापक अंतर, आधुनिक नौकरशाही मानदंडों के साथ चलती स्वजनपक्षपात) उत्पन्न करते हुए, एक से दूसरे में स्वच्छ संक्रमण नहीं। नवीन लोक प्रबंधन (NPM, 1980 के दशक के UK/न्यूज़ीलैंड/ऑस्ट्रेलिया सुधारों से, क्रिस्टोफ़र हुड की सिद्धांत-सूची से संबद्ध) निजी-क्षेत्र प्रबंधन तकनीकें सीधे सरकार में आयात करता — निष्पादन-लक्ष्य व निर्गत-मापन, बाज़ार-प्रकार तंत्र (ठेके पर देना, आंतरिक बाज़ार), बड़ी नौकरशाहियों को छोटी, अर्ध-स्वायत्त एजेंसियों में विखंडित करना, व नागरिक को स्पष्ट रूप से 'ग्राहक' मानना — शास्त्रीय नौकरशाही व नवीन लोक प्रशासन के सामाजिक-समता मोड़ दोनों से सचमुच भिन्न मूल्य-तंत्र, पदानुक्रमिक नियम-पालन से ऊपर दक्षता व प्रबंधकीय लचीलापन महत्व देते हुए। उदारीकरण-वैश्वीकरण के तहत लोक प्रशासन की बदलती प्रकृति इन धागों को साथ मोड़ती: राज्य हेतु निजीकरण व नियामक (स्वामी-संचालक के बजाय) भूमिकाएँ, कागज़-आधारित प्रक्रिया को प्रतिस्थापित करता ई-गवर्नेंस, व लोक-निजी प्रशासन के बीच शास्त्रीय द्वैतवाद से सचमुच अधिक छिद्रयुक्त सीमा।

मुख्य बिंदु

  • विल्सन का 1887 राजनीति-प्रशासन द्वैतवाद अनुशासन का संस्थापक; लोक प्रशासन निजी प्रशासन से जवाबदेही, सार्वभौमिकता, लाभ-स्वतंत्रता व कर-आधारित वित्तपोषण में भिन्न।
  • प्रणाली सिद्धांत (ईस्टन), निर्णय-निर्माण उपागम (साइमन की परिबद्ध तर्कसंगतता/संतुष्टीकरण) व पारिस्थितिकीय उपागम (रिग्स का प्रिज़्मीय समाज) प्रशासन अध्ययन हेतु तीन भिन्न लेंस।
  • टेलर का वैज्ञानिक प्रबंधन (एक सर्वोत्तम तरीका), तर्कसंगत चयन/लोक-पसंद सिद्धांत (स्वहित-प्रेरित नौकरशाह), व नवीन लोक प्रशासन (मिनोब्रुक 1968, सह-समान मूल्य के रूप में सामाजिक समता) क्रमिक सैद्धांतिक मोड़ चिह्नित करते।
  • रिग्स का तुलनात्मक लोक प्रशासन व प्रिज़्मीय-समाज मॉडल विकासशील समाजों में औपचारिकतावाद व प्रशासनिक रुग्णताएँ समझाता; NPM (1980 के दशक) निजी-क्षेत्र तकनीकें (निष्पादन-लक्ष्य, बाज़ार-तंत्र, एजेंसीकरण, नागरिक-ग्राहक) आयात करता।
  • उदारीकरण-वैश्वीकरण ने लोक प्रशासन को स्वामी-संचालक के बजाय नियामक भूमिकाओं, ई-गवर्नेंस, व शास्त्रीय द्वैतवाद से अधिक छिद्रयुक्त लोक-निजी सीमा की ओर बढ़ाया।

अभ्यास प्रश्न (8)

उत्तर खोलने से पहले प्रत्येक प्रश्न हल करें। हर व्याख्या सही विकल्प के साथ लुभावना गलत विकल्प भी बताती है, क्योंकि अंक वहीं जाते हैं।

  1. वुडरो विल्सन का 1887 का निबंध 'द स्टडी ऑफ़ एडमिनिस्ट्रेशन' किसका प्रस्ताव देता है?

    1. राजनीति-प्रशासन द्वैतवाद
    2. नवीन लोक प्रबंधन
    3. परिबद्ध तर्कसंगतता
    4. प्रिज़्मीय समाज मॉडल
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — राजनीति-प्रशासन द्वैतवाद

    विल्सन का संस्थापक निबंध राजनीति-प्रशासन द्वैतवाद प्रस्तावित करता; अन्य अवधारणाएँ हुड/NPM, साइमन व रिग्स की, बहुत बाद की।

  2. हर्बर्ट साइमन की 'परिबद्ध तर्कसंगतता' अवधारणा तर्क देती है कि प्रशासक, सीमित सूचना व समय को देखते हुए, क्या करते हैं?

    1. संतुष्टीकरण करते — वास्तविक अधिकतमीकरण के बजाय पर्याप्त-अच्छा विकल्प स्वीकारते
    2. सदा पूर्णतः तर्कसंगत अनुकूलन प्राप्त करते
    3. समय-गति अध्ययन से 'एक सर्वोत्तम तरीका' अपनाते
    4. बजट-अधिकतमीकरणकारी नौकरशाह के रूप में कार्य करते
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — संतुष्टीकरण करते — वास्तविक अधिकतमीकरण के बजाय पर्याप्त-अच्छा विकल्प स्वीकारते

    संतुष्टीकरण साइमन का अपना विशिष्ट शब्द, टेलर के एक-सर्वोत्तम-तरीके व निस्कानेन के बजट-अधिकतमीकरणकारी नौकरशाह मॉडल से भिन्न।

  3. फ्रेड रिग्स का पारिस्थितिकीय उपागम व 'प्रिज़्मीय समाज' मॉडल मुख्यतः क्या तर्क देते हैं?

    1. प्रशासन का अध्ययन उसके सामाजिक-सांस्कृतिक पर्यावरण से अलग नहीं किया जा सकता
    2. सभी प्रशासनिक तंत्र समान संरचनाओं पर अभिसरित होते
    3. नौकरशाह बजट-अधिकतमीकरणकारी होते
    4. सामाजिक समता को सह-समान प्रशासनिक मूल्य होना चाहिए
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — प्रशासन का अध्ययन उसके सामाजिक-सांस्कृतिक पर्यावरण से अलग नहीं किया जा सकता

    रिग्स का पारिस्थितिकीय दावा ठीक यह पर्यावरण-अंतर्निहितता; अन्य विकल्प क्रमशः अभिसरण सिद्धांतों, निस्कानेन व फ्रेडरिक्सन के नवीन लोक प्रशासन के।

  4. नवीन लोक प्रशासन आंदोलन (मिनोब्रुक सम्मेलन, 1968) मुख्यतः किस आग्रह से परिभाषित है कि प्रशासन क्या खोजे?

    1. दक्षता व मितव्ययिता के सह-समान मूल्य के रूप में सामाजिक समता
    2. केवल दक्षता व मितव्ययिता
    3. सभी सरकारी कार्यों का निजीकरण
    4. कठोर राजनीति-प्रशासन पृथक्करण
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — दक्षता व मितव्ययिता के सह-समान मूल्य के रूप में सामाजिक समता

    सह-समान मूल्य के रूप में सामाजिक समता मिनोब्रुक का अपना परिभाषित, स्पष्ट रूप से मानदंडात्मक, दावाकृत मूल्य-निरपेक्षता से प्रस्थान; अन्य विकल्प प्रतिद्वंद्वी या पूर्व स्थितियाँ वर्णित करते।

  5. विलियम निस्कानेन का 'बजट-अधिकतमीकरणकारी नौकरशाह' का तर्कसंगत-चयन मॉडल नौकरशाही व्यवहार की भविष्यवाणी किससे करता है?

    1. स्वहित, मानी गई लोक-भावना-निष्पक्षता के बजाय
    2. किसी सभ्यता की अपनी एकीकारी चिति
    3. प्रिज़्मीय समाज का औपचारिकतावाद
    4. गहरी पारिस्थितिकी का प्रकृति का आंतरिक मूल्य
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — स्वहित, मानी गई लोक-भावना-निष्पक्षता के बजाय

    निस्कानेन का मॉडल अर्थशास्त्र की स्वहित-मान्यता नौकरशाहों पर स्वयं लागू करता; अन्य विकल्प पूर्व इकाइयों की असंबद्ध अवधारणाएँ।

  6. 1980 के दशक के UK/न्यूज़ीलैंड/ऑस्ट्रेलिया सुधारों से संबद्ध नवीन लोक प्रबंधन (NPM) सरकार में कौन-सी तकनीक आयात करता है?

    1. निष्पादन-लक्ष्य, बाज़ार-प्रकार तंत्र, व नागरिक को ग्राहक मानना
    2. राजनीति-प्रशासन द्वैतवाद
    3. परिबद्ध तर्कसंगतता
    4. सह-समान मूल्य के रूप में सामाजिक समता
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — निष्पादन-लक्ष्य, बाज़ार-प्रकार तंत्र, व नागरिक को ग्राहक मानना

    NPM की निजी-क्षेत्र-प्रेरित तकनीकें इसकी अपनी परिभाषित विशेषता, विल्सन के द्वैतवाद, साइमन की परिबद्ध तर्कसंगतता या नवीन लोक प्रशासन के सामाजिक-समता मोड़ से सचमुच भिन्न मूल्य-तंत्र।

  7. विकास प्रशासन साधारण रखरखाव/नियामक प्रशासन से मुख्यतः किस पर केंद्रित होने से भिन्न है?

    1. विकासशील समाजों में नियोजित सामाजिक-आर्थिक परिवर्तन
    2. बाज़ार-प्रकार ठेके पर देना
    3. कठोर मूल्य-निरपेक्षता
    4. समय-गति अध्ययन
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — विकासशील समाजों में नियोजित सामाजिक-आर्थिक परिवर्तन

    विकास प्रशासन का अपना उन्मुखीकरण विकासशील समाजों में नियोजित परिवर्तन; अन्य विकल्प क्रमशः NPM, शास्त्रीय विल्सनी सिद्धांत व टेलर के वैज्ञानिक प्रबंधन का वर्णन करते।

  8. प्रणाली सिद्धांत की अपनी शब्दावली (डेविड ईस्टन), सरकार को सामाजिक माँगों को नीति-निर्गत में रूपांतरित करता पढ़ते हुए, सर्वोत्तम रूप से किस रूप में वर्णित है?

    1. निवेश (माँगें व समर्थन) निर्गत में रूपांतरित, प्रतिपुष्टि नई माँगों में लूप होती
    2. समय-गति अध्ययन से खोजा एकल सर्वोत्तम तरीका
    3. परिबद्ध तर्कसंगतता व संतुष्टीकरण
    4. संगलित व विवर्तित रूपों के बीच फँसा प्रिज़्मीय समाज
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — निवेश (माँगें व समर्थन) निर्गत में रूपांतरित, प्रतिपुष्टि नई माँगों में लूप होती

    यह निवेश-निर्गत-प्रतिपुष्टि शब्दावली ईस्टन का अपना प्रणाली सिद्धांत; अन्य विकल्प क्रमशः टेलर, साइमन व रिग्स का वर्णन करते, इस अध्याय में समेटा हर एक भिन्न उपागम।