प्रशासनिक चिंतन I: कौटिल्य का प्राच्य उपागम और शास्त्रीय संप्रदाय — टेलर, फ़ेयोल, वेबर, गुलिक और उर्विक

कौटिल्य (चाणक्य, विष्णुगुप्त), चंद्रगुप्त मौर्य के मंत्री, को आरोपित अर्थशास्त्र राज्यकला पर एक ग्रंथ है — "अर्थ" का अर्थ है क्षेत्र और धन का अर्जन और संरक्षण। इसका प्रशासनिक सिद्धांत राज्य के सप्तांग या सात अंगों से आरंभ होता है: स्वामी (शासक), अमात्य (मंत्री और अधिकारी), जनपद (क्षेत्र और प्रजा), दुर्ग (किलेबंद राजधानी), कोश (राजकोष), दंड (सेना और बलपूर्वक शक्ति) और मित्र (सहयोगी)। राजा का लक्ष्य योगक्षेम है, प्रजा का कल्याण और सुरक्षा: "प्रजा के सुख में ही राजा का सुख है"। दंड के बिना समाज मत्स्य न्याय में गिर जाता है, मछलियों का नियम, जिसमें बड़े छोटों को निगल जाते हैं।

प्रशासनिक तंत्र आश्चर्यजनक रूप से आधुनिक है। मंत्रिपरिषद राजा को परामर्श देती है; अध्यक्षों या अधीक्षकों का एक समूह विशेषीकृत विभागों का प्रमुख है — कोश, खानें, व्यापार, वन, माप-तौल, कृषि, मद्य, नौवहन, पशुधन; समाहर्ता राजस्व संग्रह हेतु और सन्निधाता कोषागार और भंडार हेतु उत्तरदायी है। अधिकारियों की नियुक्ति उपधाओं (धर्म, अर्थ, काम और भय के प्रलोभनों के विरुद्ध निष्ठा की गुप्त परीक्षाएँ) द्वारा उनकी निष्ठा परखने के बाद होती है, उन्हें नियमित वेतन मिलता है, जड़ें जमाने से रोकने हेतु उनका स्थानांतरण होता है, और गुप्तचरों की विस्तृत व्यवस्था उन पर नज़र रखती है। कौटिल्य लगभग चालीस तरीक़े गिनाते हैं जिनसे अधिकारी ग़बन करते हैं, और कहते हैं कि जैसे जीभ पर रखे मधु को चखे बिना नहीं रहा जा सकता, वैसे ही सरकारी सेवक राजा के राजस्व का थोड़ा-सा चखे बिना शायद ही रह सकता है — इसीलिए अंकेक्षण और निरीक्षण महत्त्वपूर्ण हैं।

फ़्रेडरिक विंसलो टेलर, मिडवेल और बेथलहम इस्पात कारख़ानों में एक अभियंता, "वैज्ञानिक प्रबंधन के जनक" हैं। शॉप मैनेजमेंट (1903) और द प्रिंसिपल्स ऑफ़ साइंटिफ़िक मैनेजमेंट (1911) में उन्होंने तर्क दिया कि "सोल्जरिंग" — जानबूझकर धीमा काम — और अनुमान-आधारित विधियाँ प्रयास नष्ट करती हैं, और प्रबंधन समय और गति अध्ययन द्वारा हर कार्य को करने का एक सर्वोत्तम तरीक़ा खोज सकता है। उनके सिद्धांत थे: अनुमान के स्थान पर कार्य के हर तत्व हेतु विज्ञान विकसित करना; श्रमिकों का वैज्ञानिक चयन, प्रशिक्षण और विकास करना; यह सुनिश्चित करने हेतु श्रमिकों से सहयोग करना कि कार्य विज्ञान के अनुसार हो; और कार्य तथा उत्तरदायित्व को प्रबंधन और श्रमिकों के बीच समान रूप से बाँटना, प्रबंधन नियोजन अपने हाथ में ले। उन्होंने विभेदक खंड-दर से भुगतान किया — मानक पूरा करने पर उच्च दर — और एक के बजाय आठ फ़ोरमैन (चार नियोजन हेतु, चार निष्पादन हेतु) वाले कार्यात्मक फ़ोरमैनशिप का प्रस्ताव रखा। प्रसिद्ध उदाहरण बेथलहम में कच्चा लोहा ढोने वाला "श्मिट" है।

टेलर ने दोनों पक्षों में "मानसिक क्रांति" का आह्वान किया — अधिशेष के बँटवारे पर झगड़ने से उसे बढ़ाने हेतु सहयोग की ओर। आलोचना यह है कि वैज्ञानिक प्रबंधन ने श्रमिकों को मशीनों का विस्तार माना, जो केवल धन से अभिप्रेरित हैं ("आर्थिक मनुष्य"), उनका विवेक छीन लिया, कार्यस्थल के सामाजिक जीवन की उपेक्षा की और काम की गति बढ़ाने को आमंत्रित किया; संगठित श्रम ने इसका विरोध किया और 1911–12 में अमेरिकी प्रतिनिधि सभा की एक समिति ने इसकी जाँच की। फिर भी इसकी विरासत — कार्य-अध्ययन, मानक लागत, नियोजन विभाग, और यह विचार कि प्रबंधन स्वयं अध्ययन का विषय हो सकता है — सरकार के हर बाद के दक्षता अभियान में चलती है, जिसमें अर्थव्यवस्था और दक्षता पर टैफ़्ट आयोग (1910–13) भी सम्मिलित है।

जहाँ टेलर ने कारख़ाने की फ़र्श से ऊपर देखा, वहीं फ़्रांसीसी खनन अभियंता और कॉमेंट्री-फ़ोरशैम्बो कंपनी के प्रबंध निदेशक हेनरी फ़ेयोल ने शीर्ष से नीचे देखा। उनकी एडमिनिस्ट्रेशन इंडस्ट्रियल एट जनरल (1916; अंग्रेज़ी अनुवाद, जनरल एंड इंडस्ट्रियल मैनेजमेंट, 1949) ने किसी भी उपक्रम की गतिविधियों को छह समूहों में बाँटा — तकनीकी, वाणिज्यिक, वित्तीय, सुरक्षा, लेखा और प्रबंधकीय — और प्रबंधन को पाँच तत्वों से परिभाषित किया: नियोजन (प्रेवॉयंस, पूर्वानुमान और नियोजन), संगठन, आदेश, समन्वय और नियंत्रण। उनका मानना था कि प्रबंधकीय क्षमता सिखाई जा सकती है और सिद्धांत सरकार सहित हर प्रकार के संगठन पर लागू होते हैं।

मैक्स वेबर का विश्लेषण, जो मरणोपरांत इकॉनमी एंड सोसाइटी (विर्टशाफ़्ट उंड गेसेलशाफ़्ट, 1922) में प्रकाशित हुआ, वैध प्रभुत्व से आरंभ होता है — लोग आज्ञापालन क्यों करते हैं। उन्होंने सत्ता के तीन शुद्ध प्रकार पाए: पारंपरिक (अनादि प्रथा की पवित्रता पर आधारित — कुलपति, वंशानुगत राजा), करिश्माई (किसी नेता के असाधारण गुणों के प्रति भक्ति पर आधारित — पैग़ंबर या क्रांतिकारी), और विधिक-तर्कसंगत (अधिनियमित नियमों की वैधता और उनके अंतर्गत नियुक्त लोगों के आदेश देने के अधिकार में विश्वास पर आधारित)। करिश्मा अस्थिर है और जब कोई आंदोलन अपने नेता से अधिक जीवित रहता है, तो उसका पारंपरिक या विधिक रूपों में नेमीकरण होता है। नौकरशाही विधिक-तर्कसंगत सत्ता का प्रशासनिक कर्मचारी वर्ग है, और वेबर ने इसे तकनीकी रूप से संगठन का सबसे दक्ष रूप माना।

• निश्चित आधिकारिक क्षेत्राधिकार जो नियमों से शासित हों, स्पष्ट श्रम-विभाजन सहित।
• पदों का पदसोपान, हर निचला पद उच्च पद के नियंत्रण और पर्यवेक्षण में, अपील के अधिकार सहित।
• लिखित दस्तावेज़ ("फ़ाइलें") और पद का अधिकारी के निजी गृहस्थी और संपत्ति से पृथक्करण।
• विशेषज्ञ प्रशिक्षण और चुनाव या जन्म के बजाय तकनीकी योग्यता के आधार पर नियुक्ति।
• पद एक पूर्णकालिक व्यवसाय और जीवन-वृत्ति के रूप में, निश्चित वेतन, पेंशन और वरिष्ठता या उपलब्धि से पदोन्नति सहित।
• अवैयक्तिकता — बिना घृणा या आवेग के नियमों का अनुप्रयोग, "साइन इरा एट स्टूडियो"।

वेबर का आदर्श प्रारूप एक विश्लेषणात्मक प्रतिरूप है — तुलना हेतु विशेषताओं का उभार — किसी वास्तविक कार्यालय का वर्णन या यह कथन नहीं कि नौकरशाही अच्छी है। वे स्वयं तर्कसंगतीकरण के "लौह पिंजरे" से भयभीत थे। बाद के आलोचकों ने इसकी दुष्क्रियाओं को दर्ज किया: रॉबर्ट मर्टन के "ब्यूरोक्रेटिक स्ट्रक्चर एंड पर्सनैलिटी" (1940) ने लक्ष्यों के विस्थापन का वर्णन किया, जिसमें नियमों के अनुरूप होना स्वयं लक्ष्य बन जाता है, और वेब्लेन का शब्द "प्रशिक्षित अक्षमता" अपनाया; फ़िलिप सेल्ज़निक ने दिखाया कि प्रत्यायोजन उप-लक्ष्य कैसे बनाता है; एल्विन गूल्डनर ने दिखावटी, प्रतिनिधि और दंड-केंद्रित नौकरशाही को अलग किया; और मानव संबंध संप्रदाय ने आपत्ति की कि यह प्रतिरूप अनौपचारिक संगठन की उपेक्षा करता है।

अमेरिकी लूथर गुलिक और ब्रिटिश प्रबंधन सलाहकार लिंडल उर्विक ने पेपर्स ऑन द साइंस ऑफ़ एडमिनिस्ट्रेशन (1937) का संपादन किया, जो सिद्धांत-उपागम का शिखर था। गुलिक के निबंध "नोट्स ऑन द थ्योरी ऑफ़ ऑर्गनाइज़ेशन" ने POSDCORB और विभागीकरण के चार आधार (प्रयोजन, प्रक्रिया, व्यक्ति, स्थान) का योगदान दिया, और तर्क दिया कि प्रशासन दक्षता को "प्रथम स्वयंसिद्ध" मानकर निर्मित विज्ञान बन सकता है। गुलिक ब्राउनलो समिति (प्रशासनिक प्रबंधन पर राष्ट्रपति की समिति, 1937) के सदस्य भी थे, लुई ब्राउनलो और चार्ल्स मेरियम के साथ। उर्विक ने द एलिमेंट्स ऑफ़ एडमिनिस्ट्रेशन (1943) में टेलर, फ़ेयोल, मूनी और फ़ॉलेट को सिद्धांतों के एक समूह में संश्लेषित किया — जिनमें उद्देश्य का सिद्धांत, विशेषीकरण, समन्वय, सत्ता, उत्तरदायित्व, परिभाषा, अनुरूपता (सत्ता का उत्तरदायित्व से मेल), नियंत्रण का विस्तार (पाँच या छह परस्पर-जुड़े अधीनस्थों से अधिक नहीं) और संतुलन सम्मिलित हैं।