भारत में शासन एवं लोक नीति II: जमीनी शासन, नियोजन व विकास, लोक नीति के साधन, तथा निगरानी

पेपर का अंतिम अध्याय शासन व लोक नीति को नागरिकों के सबसे निकट सरकार-स्तर (पंचायती राज), विकास नियोजित करने वाले तंत्र, विशिष्ट सामाजिक-क्षेत्र नीतियाँ जिनसे राज्य वास्तव में अपने कल्याण-वादे पूरे करता, व वे जवाबदेही तंत्र जो परखते कि नीति सचमुच लोगों तक पहुँच रही या नहीं, से पूर्ण करता।

1. जमीनी शासन: पंचायती राज संस्थाएँ

73वें संशोधन (1992, इकाई 7 में मिला) ने एकरूप, त्रि-स्तरीय पंचायती राज संरचना स्थापित की — ग्राम स्तर पर ग्राम पंचायत, मध्यवर्ती/खंड स्तर पर पंचायत समिति, व जिला स्तर पर ज़िला परिषद — ग्राम सभा (सभा में मिलता संपूर्ण ग्राम मतदाता-वर्ग) को इसका अपना विशिष्ट, प्रत्यक्ष विचार-विमर्शी आधार बनाते हुए, मात्र निर्वाचित निकाय नहीं, PRI को साधारण प्रतिनिधि शासन से आगे सहभागी चरित्र देते हुए। व्यवहार में कार्यशैली '3 F' हस्तांतरण-बहस से आकारित बनी रहती — निधि, कार्य व कार्मिक — जहाँ राज्यों ने ग्यारहवीं अनुसूची के 29 विषय पंचायतों को कागज़ पर उन्हें वास्तव में प्रयुक्त करने हेतु आवश्यक धन-कर्मचारी से कहीं अधिक सरलता से हस्तांतरित किए, राज्यों भर वास्तविक स्वायत्तता असमान छोड़ते हुए (केरल-कर्नाटक तुलनात्मक रूप से सशक्त हस्तांतरण के उदाहरण के रूप में प्रायः उद्धृत; कई अन्य पीछे)।

2. नियोजन व विकास

  • विकेंद्रीकृत नियोजन — योजना-निर्माण को स्वयं नीचे की ओर ले जाना, ताकि ज़िला-पंचायत स्तरीय निकाय (ज़िला नियोजन समितियाँ, 74वें संशोधन से संवैधानिक रूप से अनिवार्य, अपने शहरी समकक्ष सहित) सचमुच स्थानीय प्राथमिकताएँ प्रतिबिंबित करती योजनाएँ तैयार करें, केवल स्थानीय रूप से क्रियान्वित विशुद्ध ऊपर-से-नीचे राष्ट्रीय योजना नहीं।
  • टिकाऊ व सहभागी विकास — नियोजन तेज़ी से विकास को 1987 ब्रुंटलैंड रिपोर्ट के 'वर्तमान की आवश्यकताएँ, भविष्य की पीढ़ियों की अपनी आवश्यकताएँ पूरी करने की क्षमता से समझौता किए बिना' मानक के विरुद्ध रखता, व सहभागी विकास इस बात पर आग्रह करता कि जो नियोजित हो उसमें वास्तविक स्थानीय निवेश हो (औपचारिकता मात्र स्थानीय परामर्श नहीं), पंचायतों के साथ ऊपर मिले उसी 'वास्तविक हस्तांतरण बनाम औपचारिक हस्तांतरण' तनाव को दोहराते हुए।
  • ई-गवर्नेंस व नीति आयोग — ई-गवर्नेंस (डिजिटल सेवा-वितरण, ई-डिस्ट्रिक्ट पोर्टल से डिजिटल इंडिया कार्यक्रम तक) विवेक-विलंब घटाने का नियोजन का अपना तकनीकी साधन; नीति आयोग (भारत के रूपांतरण हेतु राष्ट्रीय संस्था, 2015 में योजना आयोग की जगह) ने केंद्र की अपनी नियोजन भूमिका को सूत्र से योजना-निधि आबंटित करने से 'थिंक टैंक' कार्य की ओर बदला — नीति-सलाह, निगरानी व राज्य मुख्यमंत्रियों की अपनी शासी परिषद से सहकारी-संघवाद समन्वय — स्वयं पुराने आयोग की भाँति योजना-बजट नियंत्रित किए बिना।

3. सामाजिक-आर्थिक विकास के साधन के रूप में लोक नीति

पाठ्यक्रम जिन्हें परखता वे नामित सामाजिक-क्षेत्र नीतियाँ
नीति क्षेत्रसाधन
आवासप्रधानमंत्री आवास योजना (2015) — 'सबके लिए आवास', ग्रामीण-शहरी आवास हेतु केंद्रीय सब्सिडी को लाभार्थी-योगदान से जोड़ते हुए।
स्वास्थ्यराष्ट्रीय स्वास्थ्य मिशन (NHM, पूर्व राष्ट्रीय ग्रामीण स्वास्थ्य मिशन, NRHM, 2005 को समाहित करता) व आयुष्मान भारत (2018, स्वास्थ्य बीमा कवर सहित स्वास्थ्य-कल्याण-केंद्र बुनियादी ढाँचा) साथ मिलकर स्वास्थ्य-नीति वितरण संरचित करते।
पेयजलजल जीवन मिशन (2019) — राष्ट्रीय स्तर पर घरेलू नल-जल संयोजन, विशिष्ट, तिथिबद्ध प्रमुख योजना जिसे यह इकाई नाम व वर्ष से परखती।
खाद्य सुरक्षाराष्ट्रीय खाद्य सुरक्षा अधिनियम (2013) सार्वजनिक वितरण प्रणाली के माध्यम से लगभग दो-तिहाई जनसंख्या को सब्सिडीयुक्त खाद्यान्न का विधिक हक देता — खाद्य सुरक्षा की अधिकार-आधारित, मात्र कल्याण-योजना नहीं, रूपरेखा।
मनरेगामहात्मा गांधी राष्ट्रीय ग्रामीण रोज़गार गारंटी अधिनियम (2005) माँग करने वाले किसी भी ग्रामीण परिवार को वर्ष में 100 दिन अकुशल मज़दूरी-रोज़गार का विधिक आश्वासन देता, माँग-चालित (लक्ष्य-चालित नहीं) विधिक हक, साधारण विवेकाधीन कल्याण-व्यय से संरचना में भिन्न।
RTEबालकों का निःशुल्क एवं अनिवार्य शिक्षा का अधिकार अधिनियम (2009), अनुच्छेद 21-क (2002 जोड़ा, इकाई 1 के शिक्षा-अध्यायों में एक भिन्न कोर्स से व यहाँ इकाई 7 में मिला) को प्रचालनात्मक बनाते हुए, 6-14 वर्ष के हर बालक को निःशुल्क प्रारंभिक शिक्षा की गारंटी देता।

4. लोक नीति की निगरानी व मूल्यांकन

निगरानी व मूल्यांकन ही वह है जो मात्र घोषित नीति को वास्तव में वितरण करती नीति से अलग करता — निर्गत-निगरानी परखती कि इच्छित गतिविधि हुई या नहीं (मकान बने, निधि वितरित) जबकि परिणाम-मूल्यांकन पूछता कि क्या इसने अंतर्निहित स्थिति बदली (लोग वास्तव में आवासित, स्वस्थ, बेहतर पोषित) जिसे संबोधित करना था, ऐसा भेद जिस पर यह इकाई की अपनी नीति-सूची ईमानदारी से आँकी जाने हेतु निर्भर, मात्र प्रारंभ की गई रिपोर्ट नहीं। जनसुनवाई (सार्वजनिक श्रवण) विशिष्ट सहभागी जवाबदेही तंत्र — राजस्थान के मज़दूर किसान शक्ति संगठन-नीत 1990 के दशक के आंदोलन से सर्वाधिक निकटता से संबद्ध, जिसने इसे उस मंच के रूप में अग्रणी बनाया जहाँ अधिकारी प्रभावित समुदाय के सामने सार्वजनिक रूप से व्यय-अभिलेख पढ़ते, ग्रामीणों को दावाकृत कार्य को उन्होंने वास्तव में जो देखा उससे परस्पर-जाँचने देते — व यह सीधे RTI अधिनियम के अपने अंतिम राष्ट्रीय अधिनियमन (2005) में योगदान देती, क्योंकि जवाबदेही हेतु पारदर्शिता क्या कर सकती इसका जनसुनवाई का व्यावहारिक प्रदर्शन राष्ट्रीय सूचना-अधिकार हेतु दिए तर्क का मुख्य भाग था। सामाजिक अंकेक्षण — समुदाय स्वयं औपचारिक रूप से सत्यापित करता कि किसी योजना का दावाकृत व्यय-निर्गत (सर्वाधिक संस्थाबद्ध मनरेगा के तहत, जहाँ सामाजिक अंकेक्षण सांविधिक आवश्यकता, मात्र अच्छा व्यवहार नहीं) ज़मीन पर वास्तव में जो हुआ उससे मेल खाता या नहीं — उसी जनसुनवाई तर्क को एकबारगी अभियान-उपकरण के बजाय जारी, विधिक रूप से अनिवार्य निगरानी तंत्र में विस्तारित करता।

🎯 जनसुनवाई व सामाजिक अंकेक्षण दोनों परीक्षा-जोड़ी के रूप में क्यों मायने रखते
परीक्षा-योग्य कड़ी वंशावली-आधारित: जनसुनवाई (राजस्थान, 1990 का दशक, MKSS) ने पारदर्शिता की शक्ति प्रदर्शित की व RTI (2005) हेतु तर्क बनाने में सहायता की; सामाजिक अंकेक्षण ने फिर जनसुनवाई के अपने सहभागी सत्यापन-तर्क को विशेष रूप से मनरेगा (2005) के तहत सांविधिक आवश्यकता के रूप में संस्थाबद्ध किया — वही अंतर्निहित विचार (आधिकारिक दावों के विरुद्ध सामुदायिक सत्यापन) लगभग एक दशक के भीतर जमीनी अभियान-उपकरण से विधिक जनादेश की ओर बढ़ते हुए।

मुख्य बिंदु

  • 73वें संशोधन का त्रि-स्तरीय पंचायती राज (ग्राम पंचायत, पंचायत समिति, ज़िला परिषद) व विचार-विमर्शी ग्राम सभा व्यवहार में कार्यों के साथ निधि-कार्मिकों के असमान हस्तांतरण ('3 F') से बाधित बने रहते।
  • विकेंद्रीकृत नियोजन (ज़िला नियोजन समितियाँ), टिकाऊ/सहभागी विकास (ब्रुंटलैंड मानक), ई-गवर्नेंस व नीति आयोग की थिंक-टैंक भूमिका (योजना आयोग की जगह, 2015) वर्तमान नियोजन व्यवहार संरचित करते।
  • नामित प्रमुख नीतियाँ — PMAY (आवास), NHM/आयुष्मान भारत (स्वास्थ्य), जल जीवन मिशन (जल), NFSA (खाद्य सुरक्षा), मनरेगा (रोज़गार) व RTE (शिक्षा) — लोक नीति के सामाजिक-आर्थिक विकास के अपने ठोस साधन।
  • निर्गत-निगरानी (गतिविधि हुई या नहीं) परिणाम-मूल्यांकन (अंतर्निहित स्थिति बदली या नहीं) से भिन्न, वह मानक जो इस इकाई की अपनी नीति-सूची को वास्तव में पूरा करना चाहिए।
  • जनसुनवाई (राजस्थान के MKSS आंदोलन, 1990 का दशक) ने पारदर्शिता की शक्ति प्रदर्शित की व RTI के 2005 अधिनियमन में योगदान दिया; सामाजिक अंकेक्षण ने फिर वही तर्क सांविधिक मनरेगा आवश्यकता के रूप में संस्थाबद्ध किया।

अभ्यास प्रश्न (8)

उत्तर खोलने से पहले प्रत्येक प्रश्न हल करें। हर व्याख्या सही विकल्प के साथ लुभावना गलत विकल्प भी बताती है, क्योंकि अंक वहीं जाते हैं।

  1. त्रि-स्तरीय पंचायती राज संरचना में, ग्राम सभा किस कारण विशिष्ट है?

    1. संपूर्ण ग्राम मतदाता-वर्ग का प्रत्यक्ष मिलन, मात्र निर्वाचित निकाय नहीं
    2. ज़िला-स्तरीय निर्वाचित निकाय
    3. ज़िला परिषद के समान
    4. सांविधिक (संवैधानिक नहीं) निकाय
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — संपूर्ण ग्राम मतदाता-वर्ग का प्रत्यक्ष मिलन, मात्र निर्वाचित निकाय नहीं

    ग्राम सभा का प्रत्यक्ष, विचार-विमर्शी चरित्र (संपूर्ण ग्राम मतदाता-वर्ग, निर्वाचित प्रतिनिधि नहीं) इसकी परिभाषित विशेषता, ज़िला परिषद की ज़िला-स्तरीय प्रतिनिधि संरचना से भिन्न।

  2. पंचायती राज हस्तांतरण पर '3 F' बहस किसे संदर्भित करती है?

    1. निधि, कार्य व कार्मिक
    2. संघवाद, मताधिकार व स्वतंत्रता
    3. राजकोषीय, विदेश व वन नीति
    4. फर्स्ट-पास्ट-द-पोस्ट, फ़ासीवाद व संघवाद
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — निधि, कार्य व कार्मिक

    निधि, कार्य व कार्मिक विशिष्ट हस्तांतरण-बहस वाक्यांश, यह समेटते हुए कि संवैधानिक सशक्तीकरण (कागज़ पर कार्य) स्वतः वास्तविक स्थानीय स्वायत्तता का अर्थ क्यों नहीं रखता।

  3. 2015 में योजना आयोग की जगह लेने वाला नीति आयोग मुख्यतः किस रूप में कार्य करता है?

    1. नीति-सलाह व समन्वय देने वाला थिंक टैंक, योजना-बजट नियंत्रित किए बिना
    2. सूत्र से राज्यों को योजना-निधि आबंटित करने वाला निकाय
    3. संवैधानिक न्यायालय
    4. भ्रष्टाचार-विरोधी ओम्बड्समैन
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — नीति-सलाह व समन्वय देने वाला थिंक टैंक, योजना-बजट नियंत्रित किए बिना

    नीति आयोग का विशिष्ट बदलाव पुराने आयोग की निधि-आबंटन भूमिका से सलाहकारी/समन्वय कार्यों की ओर; इसकी कोई न्यायिक या ओम्बड्समैन भूमिका नहीं।

  4. मनरेगा (2005) साधारण विवेकाधीन कल्याण-व्यय से संरचनात्मक रूप से किस कारण भिन्न है?

    1. गारंटीकृत रोज़गार का माँग-चालित विधिक हक
    2. स्वैच्छिक, गैर-बाध्यकारी चार्टर
    3. केवल शहरी क्षेत्रों तक सीमित
    4. केवल नीति आयोग द्वारा प्रशासित
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — गारंटीकृत रोज़गार का माँग-चालित विधिक हक

    मनरेगा की 100 दिन रोज़गार की विधिक गारंटी, निश्चित लक्ष्य या विवेकाधीन बजट के बजाय परिवार-माँग से ट्रिगर होती, इसकी परिभाषित संरचनात्मक विशेषता।

  5. राष्ट्रीय खाद्य सुरक्षा अधिनियम (2013) खाद्य सुरक्षा को किस रूप में गढ़ने हेतु मुख्यतः महत्वपूर्ण है?

    1. विधिक हक, मात्र कल्याण-योजना नहीं
    2. स्वैच्छिक नागरिक चार्टर
    3. केवल स्थानीय-निकाय उत्तरदायित्व
    4. ई-गवर्नेंस पोर्टल
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — विधिक हक, मात्र कल्याण-योजना नहीं

    अधिनियम की अपनी विधिक-हक रूपरेखा (विवेकाधीन योजना नहीं) लगभग दो-तिहाई जनसंख्या हेतु इसकी विशिष्ट विशेषता, मनरेगा की समान अधिकार-आधारित संरचना के साथ परखी।

  6. राजस्थान के मज़दूर किसान शक्ति संगठन द्वारा 1990 के दशक में अग्रणी बनाई जनसुनवाई (सार्वजनिक श्रवण) किसमें सीधे योगदान देती है?

    1. RTI अधिनियम (2005) हेतु तर्क व इसका अंतिम अधिनियमन
    2. 1956 का राज्य पुनर्गठन
    3. केशवानंद भारती निर्णय
    4. गुजराल सिद्धांत
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — RTI अधिनियम (2005) हेतु तर्क व इसका अंतिम अधिनियमन

    जनसुनवाई का पारदर्शिता की शक्ति का व्यावहारिक प्रदर्शन उस राष्ट्रीय अभियान में सीधे योगदान देता जिसने RTI अधिनियम उत्पन्न किया; अन्य विकल्प अन्य अध्यायों की असंबद्ध घटनाएँ।

  7. सामाजिक अंकेक्षण सांविधिक आवश्यकता के रूप में सर्वाधिक किसके तहत संस्थाबद्ध है?

    1. मनरेगा
    2. नागरिक चार्टर
    3. उपभोक्ता संरक्षण अधिनियम
    4. लोकपाल अधिनियम
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — मनरेगा

    सामाजिक अंकेक्षण मनरेगा के तहत विशिष्ट सांविधिक आवश्यकता, नागरिक चार्टर की स्वैच्छिक स्थिति या लोकपाल के पृथक भ्रष्टाचार-विरोधी प्रवर्तन-तंत्र के विपरीत।

  8. निर्गत-निगरानी परिणाम-मूल्यांकन से किस कारण भिन्न है कि निर्गत-निगरानी क्या पूछती है?

    1. इच्छित गतिविधि हुई, अंतर्निहित स्थिति बदली या नहीं यह नहीं
    2. अंतर्निहित स्थिति बदली, गतिविधि हुई या नहीं यह नहीं
    3. योजना स्वैच्छिक या सांविधिक है
    4. निकाय संवैधानिक या सांविधिक है
    उत्तर देखें

    उत्तर: A — इच्छित गतिविधि हुई, अंतर्निहित स्थिति बदली या नहीं यह नहीं

    निर्गत-निगरानी गतिविधि/वितरण परखती; परिणाम-मूल्यांकन विपरीत — क्या अंतर्निहित स्थिति वास्तव में बदली — वह सटीक भेद जिस पर इस इकाई की नीति-सूची निर्भर।